A importância da cultura da inovação para o setor público.
Fausto Jaime
1 Introdução
“...nunca [...] plenamente maduro, nem nas idéias nem no estilo,
mas sempre verde, incompleto, experimental.”
Gilberto Freire,
Tempo Morto e Outros Tempos, 1926
Uma característica marcante das sociedades pré-capitalistas e pré-democrática era a privatização do Estado com a interpermeabilidade do patrimônio público e privado. Isto caracterizava o que foi denominado de “Patrimonialismo”. Os príncipes eram incapazes não distinguiam o patrimônio público dos seus bens privados. Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceu-se uma distinção entre a res publica – a coisa pública – e os bens privados. Surge assim a Administração Burocrática tendo como principal missão proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado. Ela se mostrou eficaz no combate ao nepotismo e a corrupção. Isto significou na época em um grande avanço na administração pública.
No entanto, na medida em que o Estado ampliou as suas atribuições assumindo responsabilidades no campo social e econômico as principais estratégias da administração burocrática – o controle hierárquico e formalista dos procedimentos – mostraram-se ineficazes e ineficientes. Um estado provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura pública, de seguridade social, de incentivos à ciência e à tecnologia, de investimentos em infra-estrutura, de proteção do meio ambiente, passou a exigir uma nova forma de administração pública. Esta nova forma de administrar a res publica foi denominada de Nova Administração Pública ou Administração Pública Gerencial (BRESSER PEREIRA, 2001).
Segundo BRESSER PEREIRA, 2001:
Algumas características básicas definem a administração pública gerencial. É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.
Como bem o ressaltou Bresser Pereira, 2001, o incentivo à criatividade e à inovação entrou na pauta da administração pública. A nova administração pública desencadeou inúmeras ações criativas e inovadoras em diferentes campos do setor público. A inovação na gestão pública se constitui em tema de grande atualidade. A inovação no setor público representa um amplo campo de possibilidades. De um lado temos as inovações estruturais decorrentes da aplicação de uma nova concepção e prática de política pública. A aplicação de práticas inovadoras, assim como a sua difusão e replicabilidade, contribui de maneira significativa para uma nova forma de gestão dos governos. Isto permite uma ruptura com as práticas tradicionais de clientelismo e assistencialismo e, por outro lado, ampliam direitos e o acesso a bens e serviços públicos. Entre outras mudanças, como o fortalecimento da participação cidadã, a democratização da gestão e a transparência administrativa (JACOBI e PINHO, 2006). Estes processos inovativos facilitam, ainda, accountability, ou seja, os processos de responsabilização com prestação de contas.
Queremos registrar no campo da inovação tecnológica uma iniciativa importante no Brasil. O Ministério de Ciências e Tecnologia - MCT compôs um Grupo de Implantação do chamado Programa Sociedade da Informação no Brasil, que iniciou atividades em agosto de 1999. Em 15 de dezembro, o Programa foi oficialmente lançado pela Presidência da República. A partir de então, principiou-se a trabalhar na proposta preliminar detalhada do Programa, mediante a criação de Grupos Temáticos de discussão, contratação de estudos, análise de experiências no exterior etc. A partir destas contribuições foi publicado o chamado Livro Verde. Ele resultou desse processo, que contou com o envolvimento em variadas formas de mais de 300 pessoas no país e no exterior. Dessas pessoas, cerca de 150 se dividiram, ao longo de incontáveis reuniões, em 12 Grupos Temáticos, contribuindo com opiniões e sugestões em suas áreas de especialização (BRASIL, 2000).
Neste livro (BRASIL, 2000) encontramos o trecho abaixo que aborda a questão da inovação:
Pesquisa e desenvolvimento: o conhecimento é a riqueza das nações
A nova economia requer o contínuo desenvolvimento e domínio de novos saberes e competências. Particularmente estratégico, nesse contexto, é deter conhecimento avançado sobre as tecnologias de informação e comunicação que hoje ocupam o centro da dinâmica de inovações e são fator primordial de competitividade econômica. Considerando a acelerada evolução do cenário tecnológico global, o Brasil deve dotar-se de programas, flexíveis e dinâmicos, de fomento à pesquisa, com foco no domínio de tecnologias-chave, para o desenvolvimento da indústria nacional. A agenda brasileira de P&D em tecnologias de informação e comunicação deve, sobretudo, refletir
as necessidades e prioridades nacionais, orientando-se no sentido da geração de resultados inovadores e de produtos e serviços que contribuam para a melhoria da qualidade de vida e do bem-estar social, assim como para o aumento da eficiência e competitividade do setor produtivo.
No site da FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos, encontramos um Glossário com diferentes conceitos no campo da inovação que citamos abaixo.
INOVAÇÃO – É a introdução, com êxito, no mercado, de produtos, serviços, processos, métodos e sistemas que não existiam anteriormente, ou contendo alguma característica nova e diferente do padrão em vigor.
Compreende diversas atividades científicas, tecnológicas, organizacionais, financeiras, comerciais e mercadológicas. A exigência mínima é que o produto/serviço/ processo/método/sistema inovador deva ser novo ou substancialmente melhorado para a empresa em relação aos seus competidores.
Políticas Operacionais - FINEP
INOVAÇÃO - Significa a solução de um problema tecnológico, utilizada pela primeira vez, descrevendo o conjunto de fases que vão desde a pesquisa básica até o uso prático, compreendendo a introdução de um novo produto no mercado em escala comercial, tendo, em geral, fortes repercussões socioeconômicas.
Significa a solução de um problema tecnológico, utilizada pela primeira vez, descrevendo o conjunto de fases que vão desde a pesquisa básica até o uso prático, compreendendo a introdução de um novo produto no mercado, em escala comercial tendo, em geral, fortes repercussões socioeconômicas.
LONGO, W.P. Conceitos Básicos sobre Ciência e Tecnologia. Rio de Janeiro, FINEP, 1996. v.1.
INOVAÇÃO - É a introdução no mercado de produtos, processos, métodos ou sistemas não existentes anteriormente ou com alguma característica nova e diferente da até então em vigor.
GUIMARÃES, Fábio Celso de Macedo Soares. FINEP. Rio de Janeiro, 2000.
INOVAÇÃO GERENCIAL E ORGANIZACIONAL - compreende a introdução de estruturas organizacionais substancialmente modificadas, a implementação de técnicas avançadas de gestão, bem como a implementação de orientação estratégica corporativa nova ou substancialmente modificada.
INOVAÇÃO DE PROCESSO TECNOLÓGICO - É a adoção de métodos de produção novos ou significativamente melhorados, incluindo métodos de entrega dos produtos. Tais métodos podem envolver mudanças no equipamento ou na organização da produção, ou uma combinação dessas mudanças, e podem derivar do uso de novo conhecimento. Os métodos podem ter por objetivo produzir ou entregar produtos tecnologicamente novos ou aprimorados, que não possam ser produzidos ou entregues com os métodos convencionais de produção, ou pretender aumentar a produção ou eficiência na entrega de produtos existentes. Em algumas indústrias de serviço, a distinção entre processo e produto pode ser nebulosa. Por exemplo, uma mudança de processo em telecomunicações para introdução de uma rede inteligente pode permitir a oferta ao mercado de um conjunto de novos produtos, tais como espera de chamada ou visualização da chamada. Para um melhor entendimento sugerimos consultar o Manual Oslo.
OECD. Oslo Manual. Paris, OCDE/Eurostat, 1997, cap.3, pag.51.
INOVAÇÃO DE PROCESSO E PRODUTO TECNOLÓGICO <st1:PersonName ProductID="EM NￍVEL MUNDIAL" w:st="on">EM NÍVEL MUNDIAL </st1:PersonName> - Uma inovação PTT em nível mundial ocorre na primeira vez em que um produto ou processo novo ou aprimorado é implantado. Inovações PPT em nível da empresa apenas ocorre quando é implantado um novo produto ou processo que seja tecnologicamente novo para a unidade em questão, mas que já tenha sido implantado em outras empresas e setores industriais.
OECD. Oslo Manual. Paris, OCDE/Eurostat, 1997, cap.3, pag.52.
INOVAÇÃO DE PRODUTOS E PROCESSOS TECNOLÓGICOS (PPT) - Compreende as implantações de produtos e processos tecnologicamente novos e substanciais melhorias tecnológicas em produtos e processos. Uma inovação PPT é considerada implantada se tiver sido introduzida no mercado (inovação de produto) ou usada no processo de produção (inovação de processo). Uma inovação PPT envolve uma série de atividades científicas, tecnológicas, organizacionais, financeiras e comerciais. Uma empresa inovadora em PPT é uma empresa que tenha implantado produtos ou processos tecnologicamente novos ou com substancial tecnológica durante o período <st1:PersonName ProductID="em an￡lise. A" w:st="on">em análise. A </st1:PersonName> exigência mínima é que o produto ou processo deve ser novo (ou substancialmente melhorado) para a empresa (não precisa ser novo no mundo). Estão incluídas inovações relacionadas com atividades primárias e secundárias, bem como inovações de processos em atividades similares.
OECD. Oslo Manual. Paris, OCDE/Eurostat, 1997, cap.3. pag 47.
INOVAÇÃO GERENCIAL E ORGANIZACIONAL - compreende a introdução de estruturas organizacionais substancialmente modificadas; a implementação de técnicas avançadas de gestão, bem como a implementação de orientação estratégica corporativa nova ou substancialmente modificada
Oslo Manual, OECD, 1997, pág. 54
INOVAÇÃO INCREMENTAL - É a introdução de qualquer tipo de melhoria em um produto, processo ou organização da produção dentro de uma empresa, sem alteração na estrutura industrial.
LEMOS C., Inovação na Era do Conhecimento. IN: Parcerias Estratégicas, nº8, maio, 2000, MCT.
INOVAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIAL - Criação de tecnologias, processos e metodologias originais que possam vir a se constituir em propostas de novos modelos e paradigmas para o enfrentamento de problemas sociais, combate à pobreza e promoção da cidadania.
FINEP. Departamento de Estudos e Estratégias Sociais. Rio de Janeiro, 2000.
INOVAÇÃO RADICAL - É a introdução de um novo produto, processo ou forma de organização da produção inteiramente nova. Este tipo de inovação pode representar uma ruptura estrutural com o padrão tecnológico anterior, originando novas indústrias, setores ou mercados.
LEMOS C., opus cit.
INOVAÇÃO TECNOLÓGICA DE PROCESSO - compreende as implantações de processos tecnologicamente novos bem como substanciais melhorias tecnológicas em processos; é considerada implantada se tiver sido utilizada no processo de produção.
Política Operacional - FINEP
INOVAÇÃO TECNOLÓGICA DE PRODUTO - compreende as implantações de produtos tecnologicamente novos bem como substanciais melhorias tecnológicas em produtos; é considerada implantada se tiver sido introduzida no mercado.
Política Operacional FINEP
INOVAÇÃO TECNOLÓGICA DE SERVIÇOS - compreende as implantações de serviços tecnologicamente novos bem como substanciais melhorias tecnológicas em serviços.
Política Operacional FINEP
O Manual de Oslo, publicado originalmente pela OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (sua primeira edição ocorreu em 1990), faz referência à inovação no setor público. A primeira tradução para o português foi produzida e divulgada pela FINEP em meio eletrônico, em 2004. Esta nova edição impressa do Manual de Oslo agrega as atualizações apresentadas na terceira edição, de 2005. A FINEP, segundo a própria apresentação do Manual publicado por esta instituição brasileira, em todas as suas atividades, utiliza as referências usuais sobre inovação tendo como base o Manual de Oslo em sua versão original (OCDE, 2005).
O Manual faz parte de uma série de publicações da instituição intergovernamental OCDE. Em seu item 3.1. Amplitude setorial, encontramos (OCDE, 2005):
2 Necessidade ou não da cultura de inovação para o setor público brasileiro
Concordamos inteiramente com os termos expressos no Manual de Oslo que “A inovação é também importante para o setor público”. No nosso entendimento, a inovação aprofunda as conquistas da Administração Pública Gerencial e descortina novas perspectivas para o setor público, em sentido amplo, e não somente para os setores sociais referidos no Manual, como saúde e educação. Recentemente assistimos no processo eleitoral brasileiro um exemplo de inovação tecnológica pela Justiça Eleitoral, que conseguiu em tempo recorde apresentar os resultados eleitorais da disputa presidencial e vários governos estaduais. É um claro exemplo de inovação tecnológica em reforço do processo democrático.
3 Existência ou não de cultura de inovação na realidade brasileira
Segundo Peter SPINK, 2006, coordenador do Programa de Gestão Pública e Cidadania, criado pela Fundação Getúlio Vargas com o apoio da Fundação Ford e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, uma das questões mais frequentemente levantadas na história do Programa é o que significa inovação. Segundo SPINK, 2006, há uma diferença na forma com o meio empresarial e a gestão pública encaram a inovação. Segundo o referido autor (SPINK, 2006):
...talvez - diante das respostas dos programas, projetos e práticas captadas pelo Programa Gestão Pública e Cidadania – não seja a área empresarial que, esta vez, está na frente. Talvez esteja na hora de o mundo empresarial aprender as lições da área pública. Dar atenção aos que precisam, assumir a iniciativa na resolução de problemas, reorientar o orçamento público, buscar a co-gestão e utilizar as múltiplas competências presentes na sociedade local podem não representar o conteúdo de um best-seller acadêmico, mas talvez seja um bom caminho para construir a democracia e reduzir a pobreza e a desigualdade.
Como referiu SPINK, no texto acima, existem inúmeras iniciativas inovadoras no setor público brasileiro. No entanto, do nosso ponto de vista, não existe ainda uma cultura inovativa disseminada em nossa administração pública. O que existem são ainda iniciativas isoladas - de que não podemos retirar o mérito -, mas que ainda não se constitui em prática disseminada em nosso país. Ressaltamos as dificuldades proveniente, neste caso, pelo fato de sermos um país extremamente complexo, muito populoso e de dimensões continentais. Além disso, temos um sistema federativo sui generis que assegura ampla autonomia aos entes federados – união, estados e municípios – o que impõe que determinadas decisões conjuntas dependem de pactos interfederativos de grande complexidade.
4 Opinião sobre o assunto e justificativa da posição
Achamos necessário e importante despender um grande esforço para a disseminação das práticas inovadoras no setor público brasileiro, no plano municipal, estadual e nacional. Como sugere o Manual de Oslo: “Muitos trabalhos devem ainda ser feitos para estudar a inovação e desenvolver um arcabouço para a coleta de dados de inovação no setor público. Tais trabalhos poderiam conformar a base para um manual à parte”. Como se sabe “o Manual de Oslo tem o objetivo de orientar e padronizar conceitos, metodologias e construção de estatísticas e indicadores de pesquisa de P&D de países industrializados” (OCDE, 2005). A nossa proposta é acatar a sugestão de elaborar um Manual com o objetivo de orientar e padronizar conceitos, metodologias e construção de estatísticas e indicadores de pesquisa de práticas inovadoras no setor público.
Uma ferramenta interessante a ser utilizada é o benchimarking, com a conseqüente disseminação das melhores práticas. Os centros de pesquisa das Universidades e outras instituições poderão, através de incentivos de financiamento, ser estimuladas a fazer estudos a respeito da questão. A instituição de prêmios nacionais e regionais das melhores práticas de inovação no setor público poderão ser um importante fator de estímulo. As agências governamentais no Brasil já têm certa tradição neste sentido. Um dos primeiros agentes na difusão do movimento de qualidade entre nós foram as agências governamentais (CALDAS e WOOD JR., 1995). Outra proposta é de colocar na pauta da discussão das entidades de participação e controle social, a exemplo dos conselhos de saúde e educação entre outros, a questão da inovação no setor público.
5 Conclusão
Neste texto abordamos a questão da inovação no setor público. As políticas de inovação no setor público são necessárias por muitas razões. As instituições públicas enfrentam atualmente inúmeros desafios e devem exercer as suas atribuições a partir de um contexto extremamente complexo e mutável. São desafios que requerem abordagens novas e inovadoras para se viabilizarem nesta imensa complexidade. Para isso é necessário que o setor público se envolva em processos contínuos de inovação. As soluções convencionais e conhecidas não mais atendem às necessidades e demandas existentes. Só se alcançará sucesso ante aos novos desafios através de respostas criativas. Surge, assim, a questão: quais as abordagens e as estratégias de liderança mais indicadas em um contexto de necessária inovação? Este trabalho ressalta os desafios que surgem a partir desse contexto complexo e dinâmico e evidencia aspectos importantes de inovação necessários para enfrentá-los. Apresenta ainda algumas abordagens e possíveis estratégias para aumentar a capacidade da gestão pública e a habilidade dos governantes e gestores, para enfrentar os desafios de inovar e de implementar políticas e processos inovadores.
Referências bibliográficas
BRASIL. MCT. Sociedade da informação no Brasil: Livro Verde / organizado por Tadao Takahashi. – Brasília : Ministério da Ciência e Tecnologia, 2000. 195p.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; e SPINK, Peter Kevin (orgs.); tradução Carolina Andrade. Reforma do Estado e administração pública gerencial. – 4ª. ed. – Rio de Janeiro : Editora FGV, 2001. 316p.
JACOBI, Pedro; PINHO, José Antônio (organizadores). Inovação no campo da gestão pública local: novos desafios, novos patamares. – Rio de Janeiro : Editora FGV, 2006. 204p.
OCDE - - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Manual de Oslo: diretrizes para coleta e interpretação de dados sobre inovação. 3ª. Ed. Brasília : FINEP, 2005. 184p.
SPINK, Peter. A inovação na perspectiva dos inovadores. In: JACOBI, Pedro; PINHO, José Antônio (organizadores). Inovação no campo da gestão pública local: novos desafios, novos patamares. – Rio de Janeiro : Editora FGV, 2006. 204p.
CALDAS, Miguel Pinto; WOOD JR. Inovações gerenciais em ambientes turbulentos. In: WOOD JR., Thomaz (coordenador). Mudança organizacional: aprofundando temas atuais em administração de empresas. – São Paulo : Atlas, 1995.
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